8月25日， 國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)。

　　公開資料顯示，從2007年開始，江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、河南、山西、重慶、陜西、河北和內(nèi)蒙11個地區(qū)已經(jīng)開展了排污權(quán)有償使用與交易的試點?！兑庖姟诽岢?，到2017年，試點地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易制度基本建立，試點工作基本完成。

　　為此，就試點的具體進展和《意見》的具體問題，本報專訪了環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師王金南。

　　排污權(quán)有償使用與交易是環(huán)境市場制度的創(chuàng)新

　　《21世紀(jì)》：你如何評價《意見》的出臺？

　　王金南：十八屆三中全會《決定》提出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制。因此，盡管《意見》是針對這項制度的試點，但毫無疑問，這是落實《決定》生態(tài)文明制度創(chuàng)新的一個重大政策實踐。同時，也是環(huán)境市場制度的重大創(chuàng)新，也就是運用市場經(jīng)濟手段促進污染減排，建立環(huán)境容量和排放指標(biāo)市場的重要創(chuàng)新。這項制度的推進對未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境管理轉(zhuǎn)型、環(huán)境資源市場配置、總量減排精細化管理等都將起到顯著的促進作用。

　　《21世紀(jì)》：你如何評價此前的11個交易試點在排污權(quán)有償使用與交易方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)？

　　王金南：雖然我國自上世紀(jì)80年代就開始了排污權(quán)有償使用與交易試點探索，但這些探索多是研究項目的形式以及地方開展的個案摸索，總體上處于試點起步期和摸索期階段。隨著市場經(jīng)濟環(huán)境的不斷完善，對創(chuàng)新利用市場經(jīng)濟手段深入推進污染減排的需求越來越迫切，深入推進排污權(quán)有償使用與交易試點探索的時機已經(jīng)到來。

　　應(yīng)該說，自2007年以后，排污權(quán)有償使用與交易才開始進入試點探索深化期，環(huán)保部與財政部先后批復(fù)了浙江、江蘇、天津、河北、內(nèi)蒙古、湖北等11個國家排污權(quán)有償使用與交易試點，希望這些省份結(jié)合各地實際情況，就排污權(quán)有償使用與交易實施的主要技術(shù)難點，政策需求和能力條件，面臨的主要問題等一系列關(guān)鍵問題進行探索，為國家出臺有關(guān)政策推進制度建設(shè)提供經(jīng)驗。應(yīng)該說，經(jīng)過這近7年來的試點，這11個試點地區(qū)取得了積極的成效，推行排污權(quán)有償使用與交易政策的效用、面臨的一系列關(guān)鍵問題基本已經(jīng)摸清楚，為我國下一步深入推進排污權(quán)有償使用與交易積累了經(jīng)驗，明確了方向。

　　總結(jié)起來，主要有以下經(jīng)驗：一是充分認識到了排污權(quán)有償使用與交易可成為深入推進總量減排的重要手段，能夠降低社會減排成本，激勵企業(yè)減排行為；二是排污權(quán)有償使用與交易必須緊密結(jié)合我國國情，結(jié)合我國的獨特的政策環(huán)境來設(shè)計，沒有照搬照抄美國以及其他國家的做法。在排污權(quán)的核定、有償使用及交易價格設(shè)計、實施時限、初始分配方式、有償取得和出讓方式、規(guī)范交易行為與政策實施范圍，以及交易管理和實施保障方面基本有了較好的認識。三是制度建設(shè)先行。試點省市區(qū)政府出臺了18個法規(guī)規(guī)定，同時地方政府部門出臺了73個政策性文件，這為國務(wù)院出臺《意見》提供了扎實基礎(chǔ)。四是明晰了推行排污交易面臨的主要“瓶頸”問題，包括交易平臺、與有關(guān)政策的協(xié)調(diào)，監(jiān)測監(jiān)管能力、法律法規(guī)需求等。

　　從地方試點的困難和教訓(xùn)來看，一是配套政策和頂層設(shè)計不足，出現(xiàn)地方試點五花八門，規(guī)范性不足。這也是本《意見》出臺的初衷和目的。二是有償使用定價方法和依據(jù)不夠清晰，特別是對排污權(quán)有償使用的年限和價格確定差異性很大。三是地方政府比較重視一級市場，也就是有償分配市場的發(fā)展，對二級市場的發(fā)育缺乏政策指導(dǎo)。從截至2013年底的情況來看，全國試點省市區(qū)有償使用和交易總額達39億元，其中有償使用金額20億元。四是在兩個市場中，如何平衡政府與市場的作用還有待清晰，特別是政府在這個市場中“裁判員”和“運動員”角色的問題。

　　排污權(quán)有償使用和交易需要法律的進一步明晰

　　《21世紀(jì)》：《意見》提出，到2017年，試點地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易制度基本建立，試點工作基本完成。這是否意味著將在此前11個試點的基礎(chǔ)上，繼續(xù)開展新的試點？如果是的話，計劃在哪些地區(qū)開展試點？

　　王金南：《意見》提出，希望用3年多的時間，也就是到2017年，試點地區(qū)基本能夠建立起來排污權(quán)有償使用和交易制度。這是《意見》的總體目標(biāo)定位，我想《意見》出臺的主要目的還是在于引導(dǎo)與規(guī)范試點地方，也包括引導(dǎo)其他非國家試點但自發(fā)開展試點嘗試的地區(qū)如何更好地開展排污權(quán)有償和交易試點探索，避免在制度建設(shè)探索過程中多走彎路，這并不意味著要繼續(xù)選擇新的地區(qū)開展試點。

　　當(dāng)然，會鼓勵一些試點地區(qū)視條件成熟情況擴大試點行業(yè)范圍拓展，比如NOx排污交易由火電行業(yè)擴大到工業(yè)燃煤鍋爐、水泥和鋼鐵行業(yè)等。再比如，鼓勵一些地方擴大中小流域排污權(quán)有償與交易試點范圍。當(dāng)然，相比水污染物，排污權(quán)有償使用和交易，大氣污染控制領(lǐng)域是重點。建議在試點經(jīng)驗的總結(jié)基礎(chǔ)上，2017年以后在全國推開，全面建立排污權(quán)有償使用和交易制度。

　　《21世紀(jì)》：如何理解排污權(quán)的法律依據(jù)和性質(zhì)？排污單位享有哪些權(quán)利和義務(wù)？

　　王金南：《意見》主要是一個促進地方深化試點探索的政策文件，主要目的在于引導(dǎo)和推動試點工作，為將來試點地區(qū)可能建立排污權(quán)有償使用與交易制度提供條件，實際上并不具備法律效力。這次《環(huán)境保護法》修訂討論到這個問題，但很遺憾最終沒有寫入。

　　如果要全面建立排污權(quán)有償使用與交易制度，當(dāng)然需要在立法上明晰排污權(quán)的法律依據(jù)和性質(zhì)。我認為對排污權(quán)的認識，要從它的權(quán)利源頭來看，實際上是由行使公權(quán)力的政府部門在滿足一定條件下，給予企業(yè)對環(huán)境容量資源或者是總量排放指標(biāo)的使用權(quán)，是對環(huán)境容量資源的排他性使用權(quán)利而非所有權(quán)利，可以由國家環(huán)保行政主管部門頒發(fā)的排污許可證所確認的排污權(quán)利排污許可證等載體體現(xiàn)。

　　政府以排污許可證等載體形式分配排污權(quán)，實際上分配的是體現(xiàn)污染物排放總量管制要求的環(huán)境容量資源或排放指標(biāo)使用權(quán)。該權(quán)利是可以通過對環(huán)境容量資源或者排放指標(biāo)這一權(quán)利客體權(quán)屬的流轉(zhuǎn)，在不同市場主體之間基于市場規(guī)則進行流通，實現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置，這也類似于采礦權(quán)、土地權(quán)等。這也說明，把行政性排污權(quán)轉(zhuǎn)化為私權(quán)性排污權(quán)權(quán)利形態(tài)實現(xiàn)與市場機制的對接在理論上是可行的，在實踐中是可操作的。

　　但是，我國目前的法律制度中并沒有關(guān)于排污權(quán)可以通過自由轉(zhuǎn)讓或交易從行政性公權(quán)力形態(tài)轉(zhuǎn)化為個人私權(quán)利形態(tài)的規(guī)定，這也是在實踐中，不少人對排污權(quán)不理解或有排斥心理，存在“企業(yè)怎么可能具有排污的權(quán)利？”“有錢就可以購買污染的權(quán)利？”“企業(yè)排污怎么可以是合法的？”等等疑問，這主要是因為目前國家在該方面仍存在政策法規(guī)空白，從而致使社會各界對排污權(quán)存在誤解造成的。

　　因此，我建議在正在和即將修訂的《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中，要把排污權(quán)有償使用和交易制度寫入，為這項制度提供強有力的法律基礎(chǔ)。

　　試點暫不允許場外交易

　　《21世紀(jì)》：為什么要對試點的排污權(quán)初始分配采取有償使用而不是免費的制度？排污權(quán)有償使用費和排污費之間是什么關(guān)系，是否存在重復(fù)征收的問題？

　　王金南：《意見》的一大亮點就是首次明確了對于試點地區(qū)排污權(quán)的初始分配實行有償配置的原則。對于排污權(quán)的初始分配，主要分為無償分配和有償獲得這兩種方式。

　　國際上主要是采用行政手段無償配置，如美國的二氧化硫交易和歐盟碳排放交易。但是無償分配的排污指標(biāo)很容易造成新老企業(yè)、不同排放水平企業(yè)的不公平性。并且當(dāng)總量控制目標(biāo)不嚴格的時候，造成排污指標(biāo)無法真正體現(xiàn)環(huán)境資源價格。

　　因此，我國隨后的實踐普遍認為排污權(quán)是具有價值的稀缺資源，排污權(quán)已經(jīng)成為一些行業(yè)(如燃煤發(fā)電)企業(yè)發(fā)展的 “基本生產(chǎn)要素”，排污者取得排污權(quán)必須支付相應(yīng)的“酬金”或者“租金”。顯而易見，如果燃煤發(fā)電企業(yè)不能獲取有限的SO2和NOx排污權(quán)指標(biāo)，就不能新建燃煤電廠和投產(chǎn)運行發(fā)電，從而也不能獲取相應(yīng)的發(fā)電經(jīng)濟效益；而政府通過排污權(quán)的有償分配，真正體現(xiàn)了環(huán)境資源的稀缺性和“受益者付費”原則，逐漸形成環(huán)境資源價格機制。在這種制度安排下，排污權(quán)有償使用價格就是企業(yè)在特定時間和范圍下使用排污權(quán)可能獲取最大經(jīng)濟收益的凈貼現(xiàn)值。

　　而企業(yè)繳納的排污費是使用排污權(quán)指標(biāo)過程產(chǎn)生環(huán)境外部損失成本的內(nèi)部化，這與排污權(quán)有償使用價格是完全不同的。排污費體現(xiàn)的是“污染者付費”和“損害者付費”原則。因此，排污權(quán)有償使用費和排污費這兩種政策的目標(biāo)定位不同的，也不存在重復(fù)征收的問題。目前，有償分配的模式主要包括兩種：政府定價和拍賣。在排污權(quán)有償使用和交易制度實踐中，由于企業(yè)對于排污權(quán)市場價值普遍缺乏認識，目前各試點中政府部門普遍采用政府定價方式進行排污權(quán)的有償分配。

　　《21世紀(jì)》：排污權(quán)交易是否只能在交易所內(nèi)交易，是否允許場外交易？

　　王金南：作為一種交易行為，其合法、合規(guī)性應(yīng)該得到充分保障，因此，在近期的話，應(yīng)主要是在交易所內(nèi)開展交易，還不太可能成為一種全市場化的交易產(chǎn)品。目前主要是由政府有關(guān)部門推動建立的排污交易所，對于社會上以提供交易服務(wù)的第三方中介服務(wù)機構(gòu)來說，在目前的政策環(huán)境下，還難以運營起來。

　　主要是不掌握收儲排污配額指標(biāo)的權(quán)利，而且在當(dāng)前的試點階段，排污權(quán)交易的二級市場還未真正發(fā)育建立起來，企業(yè)沒有進入第三方機構(gòu)進行交易的動機?？傮w上，由于目前大部分的試點工作還遠未到此階段，場外交易環(huán)境金額基礎(chǔ)平臺不具備，因此，還不允許場外交易。當(dāng)然，對一些試點開展較好和市場經(jīng)濟發(fā)育較好的地方，也可以開展一些場外交易試點。

　　建議制定排污權(quán)有償使用和交易技術(shù)指南

　　《21世紀(jì)》：《意見》提出，火電企業(yè)原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易。此前，環(huán)保部與財政部組織起草了電力行業(yè)主要污染物有償使用與交易的辦法，那么這個辦法還計劃出臺嗎？ 之前起草的COD排污權(quán)交易技術(shù)指南還出嗎？

　　王金南：《意見》提出火電企業(yè)原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易，主要是考慮到火電行業(yè)排放的大氣污染物主要是通過遠距離輸送和大氣化學(xué)反應(yīng)等導(dǎo)致酸雨和區(qū)域性PM2.5污染等大氣污染問題，而低矮面源影響的主要是局地環(huán)境空氣質(zhì)量。鑒于高架源與低架源對環(huán)境影響機理、方式的顯著差異，《意見》提出火電等高架源原則上不能與低架源進行大氣污染物排污權(quán)交易，這也是確保不出現(xiàn)空氣污染“熱點”的一種制度保障。

　　盡管早幾年在我們研究提出《電力行業(yè)主要污染物有償使用與交易的辦法》，但是由于多方面原因，一直沒有出臺。從目前推進排污權(quán)有償使用及交易的方式看，不再分行業(yè)、分要素，因此，是否就專門火電行業(yè)出臺有關(guān)辦法，還難以定論。但為了有效指導(dǎo)大氣污染和水污染排污權(quán)有償使用和交易，在試點的基礎(chǔ)上，可以分別制定大氣污染和水污染排污權(quán)有償使用和交易技術(shù)指南。

　　《21世紀(jì)》：在此前的排污權(quán)交易試點中，不少地方存在排污單位“惜售”的問題，因此出現(xiàn)了有價無市的現(xiàn)象。但是《意見》對此并沒有提出針對性措施。

　　王金南： 從各地試點進展來看，惜售造成了二級交易市場流動性差，這主要有兩方面的原因，一是企業(yè)減排潛力小使其不愿意出售其排污權(quán)，而是儲備擴大產(chǎn)能自用，或者“升值”。二是，試點政策不確定性，排污權(quán)所有方對市場預(yù)期不明朗，也造成排污單位存在“惜售”現(xiàn)象。特別是對于東部地區(qū)，如浙江、江蘇太湖流域的企業(yè)而言，由于環(huán)境準(zhǔn)入機制非常嚴格，總量管制日益嚴格，排污權(quán)指標(biāo)一旦出讓，在將來擴大生產(chǎn)時若需要更多的排污權(quán)指標(biāo)則難以獲得。企業(yè)在心理上往往認為唯有盡可能多地占有可用于支持生產(chǎn)的排污權(quán)指標(biāo)，才能夠避免因缺少排污權(quán)指標(biāo)而導(dǎo)致無法進一步增加產(chǎn)量難以實現(xiàn)的情形。即更傾向于將未使用的排污權(quán)閑置，而并非通過交易出讓給其他排污單位，或參與政府回購。如何有效解決惜售問題，關(guān)系到二級市場的真正建立，目前意見對此并沒有提出針對性措施，這是我國排污權(quán)交易下一步深入探索需要解決的重點問題。

　　《21世紀(jì)》：此前，環(huán)保部計劃籌建國家排污權(quán)交易中心，那么這一中心的籌建進展如何？

　　王金南： 之前環(huán)保部計劃籌建國家排污權(quán)交易中心，當(dāng)時考慮交易中心的定位是建設(shè)成為我國排污交易管理決策的技術(shù)支持中心，提升我國推進排污交易的支撐能力水平。但是，由于籌建過程涉及到新設(shè)機構(gòu)審批、設(shè)備經(jīng)費投入等多方面問題，沒有取得突破。建議隨著這項制度的逐步建立，有關(guān)部門拓寬環(huán)境市場范圍，加快國家環(huán)境交易中心建設(shè)，在國家層面上更好地指導(dǎo)、支撐、推進我國排污權(quán)有償使用與交易工作。（記者 王爾德）